Opinião

Coesão territorial e reforma das regras orçamentais europeias

Coesão territorial e reforma das regras orçamentais europeias

Acaba de ser aprovado o PRR 2026, falta, agora, aprovar o PT 2030. Para lá dos substanciais envelopes financeiros disponíveis, um dos aspetos mais relevantes no período pós-pandemia é o compromisso necessário entre a política de coesão territorial e a sua contraparte, as regras orçamentais e a política de estabilidade e condicionalidade europeia. Reconheço, na atual conjuntura, a delicadeza política desta discussão (as regras do pacto de estabilidade estão suspensas até 2022), mas, também, reconheço a sua pertinência para a cooperação e coesão territoriais do espaço europeu, no preciso momento em que se discutem os programas de recuperação e resiliência dos diferentes Estados membros. De resto, seria um crime de lesa-europa não aproveitar o potencial de crescimento distribuído que reside na Europa das regiões, nas redes de cidades e nos agrupamentos europeus de cooperação territorial, em especial, os transfronteiriços.

As incertezas do período pós-pandemia

As maiores incertezas do período pós-pandemia dizem respeito aos efeitos assimétricos que se podem produzir sobre as economias mais vulneráveis, em resultado da arritmia das transições climática, energética, ecológica e digital e, correlativamente, de políticas macroeconómicas europeias com falhas graves de coordenação e integração económica. Senão vejamos:

- Em primeiro lugar, como assegurar uma transição justa e não assimétrica em resultado da aplicação da lei do clima (os efeitos da descarbonização), do plano de ação digital (os efeitos sobre o mercado único e as cadeias de valor), da nova condicionalidade macroeconómica (o mix entre política orçamental e monetária e a revisão do pacto de estabilidade e o tratado orçamental), da reorganização da política industrial e das ajudas de estado (o impacto sobre fusões, concentrações e aquisições industriais)?

- Em segundo lugar, sabemos muito pouco sobre a chamada política de reindustrialização europeia; uma vez que a União Europeia quer promover mais fusões e concentrações industriais e bancárias com o objetivo maior de criar campeões europeus, podemos estar na iminência de assistir a uma colisão entre os interesses nacionais e os interesses europeus, a propósito, por exemplo, da concessão de ajudas de estado;

- Em terceiro lugar, as sequelas da política monetária quantitativista do BCE, em particular, a compra de ativos financeiros públicos e privados deixam-nos apreensivos no

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que diz respeito à "liquidificação" do mercado monetário e, ainda, em que medida esta facilidade excessiva não irá subverter as expetativas dos agentes económicos com inflação e juros mais altos?

- Em quarto lugar, os novos atos normativos europeus sobre serviços digitais irão colidir frontalmente com o gigantismo tecnológico das companhias americanas que subvertem as regras da concorrência e o mercado único; estão em jogo interesses geopolíticos da maior importância, por exemplo, as redes 5G e, nesse âmbito, as relações com a China que suscitarão, ainda, muitos equívocos e controvérsia;

- Em quinto lugar, questões fiscais relevantes, tais como, os novos recursos próprios (novos impostos), o voto por unanimidade nesta área, os problemas de soberania e extra-territorialidade em matéria de evasão e fraude fiscais, a corrupção e proteção dos interesses financeiros da União, irão permanecer na agenda europeia e suscitar muita controvérsia;

- Em sexto lugar, pairam muitas incógnitas sobre os impactos sociais do mercado de trabalho e emprego em resultado das transições climática, energética e digital, mas, também, a questão paralela do pacto das migrações para a década que se avizinha;

- Em último lugar, não sabemos se será possível lançar uma Agenda Europeia para a Saúde Pública, não apenas para cuidar das sequelas da pandemia da covid 19 e o plano de vacinação respetivo, mas, sobretudo, para prevenir as consequências das alterações climáticas e as próximas pandemias para a saúde pública dos europeus.

Em todos estes casos existe um risco elevado de fatores imponderáveis e choques assimétricos entre Estados membros e, por isso, todos eles reclamam uma abordagem e governação multiníveis para a sua resolução. Se assim não acontecer, podem criar-se divisões políticas graves entre Estados membros que tornarão inevitáveis não apenas o crescimento do sentimento antieuropeu, mas, também, o endurecimento das democracias domésticas e cada vez mais problemática a coabitação entre democracias liberais e democracias iliberais, como, de resto, já hoje acontece no seio da União Europeia.

A revisão das regras orçamentais europeias

Um dos aspetos centrais do período pós-pandemia diz respeito à revisão do pacto de estabilidade e às novas regras orçamentais europeias, sobretudo, em consequência da criação do mecanismo de recuperação e resiliência (750 MM euros) que será financiado pela emissão de um empréstimo europeu nos mercados internacionais e garantido pelos orçamentos nacionais. Os chamados países frugais irão reclamar muita frugalidade na utilização destes recursos e, logo, critérios orçamentais muito mais restritivos.

Em matéria orçamental, as propostas de revisão do Conselho Orçamental Europeu de 2018, reformuladas em 2020, assentam numa leitura mais abrangente e tendencial de equilíbrio orçamental obtido através da flexibilidade dos estabilizadores automáticos, com base em três associações principais de instrumentos: de um lado, despesa primária (um teto) e despesa de capital, tendo em vista evitar os cortes das despesas de investimento, por outro, entre dívida pública e tributação discricionária, para ajustar e calibrar o financiamento da despesa, finalmente, entre inflação e crescimento real do produto que, ao determinarem a evolução do PIB nominal, determinam, também, o quociente de dívida pública. Breve, se as regras forem cumpridas o défice de 3% do PIB, uma regra agora suspensa, deixará de ser uma meta imperativa, tal como é ainda hoje. As regras propostas pelo Conselho Orçamental podem ser resumidas da seguinte forma:

- Uma simplificação das regras orçamentais e alguma diferenciação entre países de acordo com o objetivo geral de 60% de dívida pública, de modo a não prejudicar o funcionamento da estabilização automática,

- A diferenciação entre países pode ser decidida diretamente através de indicadores ou através de uma avaliação feita por uma entidade independente,

- A redução de dívida pública e os cortes anuais devem ser mais leves nos primeiros anos, ao contrário do que acontece com as regras atualmente em vigor;

- A regra de oiro deve ser um limite para a despesa pública primária e o limite é aquele que permite ao país caminhar para o objetivo de dívida à velocidade pretendida;

- Se um Estado membro não cumprir a regra de oiro, será avaliado por uma entidade independente para apurar se tal se deve a circunstâncias excecionais ou não; de resto, um Estado membro que não cumpre as regras de oiro orçamentais pode perder o acesso ao financiamento dos fundos europeus.

A condicionalidade macroeconómica europeia pós-covid é um assunto da maior importância para o futuro da zona euro e da União Europeia; se pensarmos que foi necessário suspender o pacto de estabilidade e o tratado orçamental para lidar com os efeitos da crise pandémica, se pensarmos nos défices orçamentais, dívida pública, moratórias e dívidas bancárias, entretanto acumulados, se pensarmos nas necessidades de recapitalização das empresas portuguesas para aproveitar os fundos agora disponíveis, se pensarmos que a emissão de dívida conjunta para financiar o mecanismo de recuperação e resiliência coloca maior exigência na gestão das regras orçamentais europeias, temos aqui uma bomba-relógio pronta a explodir em qualquer momento.

A coesão territorial e a cooperação entre cidades e regiões europeias

De 2010 para cá, os países do sul da Europa foram sujeitos a vários regimes de condicionalidade macroeconómica no quadro do pacto de estabilidade e crescimento, do tratado orçamental e do semestre europeu, para lá de outros procedimentos de monitorização e correção macroeconómica em vigor no âmbito dos chamados "Packs".

Nesse período, a doutrina dominante de regulação macroeconómica tratou o espaço-território como uma variável endógena, sendo a política regional considerada, em primeira instância, como um instrumento de gestão da procura agregada. Veja-se, por exemplo, o que tem acontecido ao investimento público em Portugal, sujeito a sucessivas cativações e correções de percurso. A consequência imediata deste ajustamento foi, não apenas uma quebra no PIB potencial, mas, também, a formação de uma economia stop and go que pode pôr em causa, inclusive, o esforço de investimento e convergência feito em quadros comunitários de apoio anteriores e, porventura mais relevante, devido ao volume de dívida pública e privada acumulado, a uma economia com muitas dificuldades de recapitalização e, doravante, fortemente dependente do investimento direto estrangeiro. Esta verificação objetiva de uma regressão importante nos níveis de convergência económica e social da política regional dos países do sul da Europa, significa que não há, neste âmbito, problemas de coesão territorial definitivamente resolvidos. É neste contexto que vamos aplicar o PRR 2026 e o PT 2030.

Em conjuntura de recuperação e resiliência pós-pandemia, este seria, também, o momento para pensar as grandes transições - climática, energética, ecológica, digital, laboral - num quadro estrutural de política de coesão territorial. Assim, para lá do investimento público e privado mais convencional que, em minha opinião, continua a girar muito em redor do Estado vertical e das suas clientelas e destinatários habituais, creio que haveria espaço e recursos para uma política de cooperação territorial descentralizada que poderia surgir como território inovador de concertação de iniciativas e projetos, associada a fórmulas organizativas mais inovadoras e libertas da tutela​​​​​​​administrativa mais tradicional.

Quero insistir nos efeitos assimétricos das grandes transições desta década e na sua eventual colisão com a política de coesão mais convencional, fortemente condicionada por regras orçamentais e financeiras que ainda não conhecemos. Nesse sentido, a política de cooperação territorial descentralizada, baseada no princípio ativo das redes, poderia informar os Acordos de Parceria Europeus para 2030 e, assim, apoiar as redes transeuropeias, a formação de macrorregiões europeias e euro-regiões, as redes de cidades e universidades, as redes de cooperação e extensão empresariais e os centros de investigação, as redes artísticas e culturais e as redes de proteção e inclusão sociais.

Os exemplos já existem, mas podem ser alargados, refiro em particular: os programas de mobilidade de estudantes e investigadores, a responsabilidade social de todas as iniciativas e projetos financiados com fundos europeus, a solidariedade europeia para com os grandes riscos globais, um direito específico europeu para lidar com os projetos transfronteiriços e transnacionais, um direito próprio e um quadro europeu de cooperação apropriados para as redes de cidades e vilas, um programa europeu de saúde pública para os bens comuns nesta área, uma abordagem comum europeia aos serviços que decorrem da lei europeia do clima, o reforço dos programas europeus de combate à desertificação e uma atenção especial às estratégias de conservação e biodiversidade, um programa europeu de iniciativas locais de emprego visando a integração dos desempregados de longa duração, mas, também, os trabalhadores migrantes, entre outras.

Notas Finais

Estamos no verão de 2021. Os modelos convencionais de política de coesão territorial parecem estar esgotados, pois são filhos crescidos de várias gerações de quadros comunitários de apoio que, no nosso caso, criaram uma espécie de economia dual: de um lado, temos uma afetação mais temática e transversal, para crescer depressa e melhorar a competitividade global, o que, na prática, favorece mais os territórios já competitivos, de outro, temos uma afetação mais distributiva e territorial que, todavia, apenas proporciona um crescimento lento e não dá garantias de poder resolver os problemas estruturais das regiões menos desenvolvidas. O resultado é conhecido, o país quase estagnou nas últimas duas décadas e polariza-se cada vez mais entre um setor de bens transacionáveis virado para a exportação e um conjunto vasto de atividades mal remuneradas virado para o pequeno mercado interno.

Em síntese, temos pela frente uma política de coesão a três dimensões que precisa de ser executada com muita competência ao longo da década: em primeiro lugar, uma abordagem eminentemente empresarial que seja capaz de nos retirar, no final da década, do grupo dos países da coesão, em segundo lugar, uma abordagem infraestrutural relativa às grandes transições e suas indústrias de conexão, por último, a Europa dos territórios-rede e da cooperação territorial descentralizada, mais próxima dos bens comuns europeus e da sociedade colaborativa europeia.

No final, e seja qual for a repartição de competências entre a União Europeia, os Estados membros e as entidades subnacionais, haverá, muito provavelmente, uma cumplicidade entre os dois primeiros níveis de governo e administração e, muito provavelmente, uma relação assimétrica face às administrações subnacionais e regionais, bem como aos direitos, interesses e aspirações dos cidadãos onde se enquadram a política de redes e a cooperação territorial descentralizada. E é uma pena, pois se assim acontecer crescerão, do mesmo passo, o sentimento antieuropeu, o populismo nacionalista e a democracia iliberal. Quanto ao resto, subscrevemos o que diz a comissária Elisa Ferreira "Portugal deve concentrar-se em deixar de ser um país da coesão, é penoso ver que o país, após tantos anos de apoios comunitários, ainda está entre os países mais atrasados".

*Professor Catedrático da Universidade do Algarve

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