Governação multiníveis e administração regional

Hoje realizam-se as eleições para a presidência das CCDR, que são, como sabemos, o lugar central de implementação das políticas regionais e coesão territorial. Nesta ocasião, este é um bom pretexto para uma breve reflexão sobre governação multiníveis e administração regional.

Na aldeia global e, muito especificamente, na União Europeia, as questões de governação multiníveis e administração regional deixam de ser questões de estrutura para passarem a ser, cada vez mais, questões de processo e procedimento, questões de governabilidade mais do que questões de sistema. No final, a relação que estabelecemos entre integração europeia, subsidiariedade e administração pública, decorre de duas presunções que antecipamos facilmente. Em primeiro lugar, está em curso de operação um sistema de governação e administração multiníveis, supra e infranacional, em segundo lugar, está em profunda mutação, devido à aplicação dos diversos dispositivos tecno-digitais, a relação entre a administração e o cidadão, diríamos, a mutação do poder em responsabilidade. Por isso, por causa deste duplo movimento, supra e infranacional, estamos, agora, em transição do velho modelo silo das autoridades hierárquicas para o novo modelo plataforma estruturado em acordos de parceria, agendas comuns e estruturas de missão executivas. Nestes termos, a transição em curso pode ser observada em três policy-areas: a nova cultura do território na era digital (1), a natureza e o alcance da governação multiníveis (2), o sistema operativo da administração regional e a implementação da estratégia respetiva (3). Seguem-se algumas reflexões a propósito.

A nova cultura do território na era digital

Na sociedade da informação, do conhecimento e da comunicação os limites territoriais deixam de ser uma variável exógena da equação para passarem a ser uma variável instrumental ou, dito de outro modo, a internet dos territórios e as tecnologias de informação e comunicação desempenham, doravante, um papel determinante na programação e planeamento dos territórios. O campo das possibilidades e a estrutura de oportunidades dos territórios aumenta de tal maneira que, hoje, é mais avisado pensar, em primeira instância, em desenvolvimento regional e coesão territorial como uma questão essencial de cultura e curadoria do território em sentido amplo, se quisermos, como um problema de governabilidade em território aberto cujas características principais podem ser enunciadas do seguinte modo:

- Não se trata tanto de estrutura, mas mais de processo e procedimento,

- Não se trata tanto de ordenamento jurídico-político, mas mais de curadoria do território,

- Não se trata tanto de direito administrativo, mas mais de cultura administrativa,

- Não se trata tanto de cadeia hierárquica, mas mais de responsabilidade pessoal e coletiva

- Não se trata tanto de mais legislação, mas de mais qualidade da gestão por objetivos,

- Não se trata tanto de gestão de interesses, mas de aplicação do critério democrático,

- Não se trata tanto de consenso presumido, mas mais de debate público efetivo,

- Não se trata tanto de formatação do destinatário, mas mais de liberdade de iniciativa,

- Não se trata tanto de natureza do prestador, mas mais da qualidade do serviço prestado,

- Não se trata tanto de administração segura, mas mais de administração aberta.

A transição entre o governing (governação) e a governance (governança) é uma boa medida para aferir o rational e a cultura da administração multiníveis, supra e infranacional. De um lado, o governing como política vertical, hierárquica, corporativa e clientelar cuja correia de transmissão é, essencialmente, de natureza político-administrativa, de outro, a governance como política mais descentralizada, horizontal, com base em redes colaborativas e estruturas de missão cuja correia de transmissão adquire um novo significado com as tecnologias de informação e comunicação e as plataformas digitais e as estruturas executivas de base territorial, como é o caso das CCDR, das CIM e de todo o universo associativo. É o profundo desequilíbrio entre estas duas abordagens, vertical e horizontal, e a perversão da sua relação de reciprocidade que põem em causa a coesão de muitas parcelas do território nacional.

A natureza e o alcance da governação multiníveis

A cultura e a curadoria dos territórios, expressas nas dez características antes enunciadas, não têm, ainda, explícita tradução na governação multiníveis e, em especial, nas suas quatro métricas fundamentais: a eficácia, a eficiência, a equidade e a efetividade.

Sabemos que as políticas de inovação socio-organizacional serão decisivas e o motor principal da nova administração multiníveis; agendas temáticas, parcerias e consórcios, cooperação interterritorial, equipas multidisciplinares, trocas de experiências e boas práticas, redes de problemas e soluções, estruturas de missão e de projetos de geometria variável, visitas de estudo e de trabalho in loco, serão a matéria-prima da nova administração multiníveis ao mesmo tempo que as redes multilocais e multirregionais se constituirão num autêntico laboratório de experimentação político-administrativa.

Sabemos, igualmente, que o sistema de administração multiníveis muda a posição relativa dos interesses, nacionais, regionais e locais, em presença. Neste momento, devido aos efeitos diretos e indiretos das Grandes Transições, estamos em transição sistémica em matéria político-administrativa e todos os interesses estão em constante movimento: orgânicos, funcionais, clientelares, corporativos, técnico-científicos, territoriais, difusos e ocasionais. Refiro-me a transições fundamentais que se reportam a novos custos de contexto e de oportunidade, custos de regulação, validação e certificação, custos de transação da autoridade hierárquica para a governação em rede, do ato administrativo material à participação online dos interessados, da segurança da administração à segurança dos cidadãos, entre outros. Acresce a estes custos de contexto, um risco fundamental que se reporta às novas despesas permanentes da União Europeia com a defesa e segurança, os alargamentos e a reconstrução da Ucrânia, que, inevitavelmente, estarão na origem de uma crescente politização da União Europeia. Este desequilíbrio financeiro vai politizar as decisões interinstitucionais europeias e, nesta sequência, as administrações nacionais correm o risco de ser instrumentos de ação política, mais do que instrumentos de cooperação técnica e administrativa consequente, por exemplo, no plano da programação e planeamento da administração regional e da cooperação territorial.

Sabemos, finalmente, que, com a governação e administração multiníveis, as tecnologias de informação e comunicação (TIC) e a inteligência artificial (IA) terão um papel central a desempenhar na aplicação e gestão das quatro métricas antes enunciadas. Esta evidência técnica e política remete-nos para o sistema operativo da administração regional e a implementação efetiva da sua estratégia.

O sistema operativo da administração regional

No contexto que acabámos de enunciar adquire uma importância superlativa o modelo de sistema operativo que criarmos para a administração regional. A tabela seguinte resume os quatro pilares do sistema operativo da administração regional.

Em primeiro lugar, na GMN, as CCDR e as CIM são uma boa base de partida para a política de regionalização, pois constituem uma interface de referência para todos os serviços regionais do Estado e dispõem de uma legitimidade funcional e operativa para a condução da política regional. O banco de dados e a plataforma analítica territorial são instrumentos determinantes para a programação e o planeamento.

Em segundo lugar, nas TIC, a formação do ecossistema tecno-digital (polo) e a decisão sobre os vários níveis e intensidades de smartificação regional será determinante, por exemplo, a tipologia das cidades inteligentes, a smartificação de estratégias preventivas em certas áreas (agricultura, floresta, ambiente), as plataformas multilocais de serviços de proximidade e os dispositivos de comunicação online com os mais idosos.

Em terceiro lugar, nas ERA, é fundamental desenhar um programa integrado de benefícios de contexto através do sistema de política regional no quadro da coesão territorial da União Europeia. Todavia, como já avisei, devemos estar em alerta para o facto de este pressuposto não se concretizar nas melhores condições para Portugal e os chamados países da coesão. Acresce que, as economias de rede e aglomeração praticamente não existem nas chamadas áreas de baixa densidade dada a reduzida escala dos mercados, a pequena dimensão empresarial e a sua baixa-intensidade-rede. O país deve realizar um esforço adicional para captar investimento e talento criativo para estas áreas. Novos instrumentos de política de investimento devem ser pensados tendo em vista conceber agendas comuns, consórcios empresariais, fusões e concentrações empresariais, private equity, polos de crescimento, clusters industriais e empreendimentos de fins múltiplos. Muitas zonas industriais e parques empresariais do interior podem constituir-se em áreas-piloto e num bom ponto de partida para este efeito.

Em quarto lugar, no TEC, as instituições de ensino superior têm um papel nuclear a desempenhar através dos seus programas de formação-ação-extensão, a que se deverá acrescentar, em cada CIM, uma escola de nível secundário de artes e tecnologias, uma academia de jovens empresários, um programa de estágios empresariais e de residências para jovens investigadores, e um hub criativo de artes e ofícios.

Aqui chegados, em Portugal, como sabemos, as regiões funcionais que temos não se podem fixar a si próprias uma intencionalidade política clara na forma de uma política de desenvolvimento regional ou de uma política de relações exteriores da região. Nestas condições, o planeamento é, acima de tudo, uma forma esquemática e simplista de integração e controlo dos vários aparelhos desconcentrados da administração central que têm na sua posse uma "tabela" de todas as necessidades mensuráveis.

No fundo, o Estado-administração só está politicamente comprometido perante si próprio. O Plano de Desenvolvimento Regional (PDR), que deveria ser um momento exaltante do processo de planeamento, transforma-se num exercício entediante e quase leviano de fazer planeamento, resumindo-se a uma programação de investimentos públicos e a uma lista de elegibilidades possíveis. E sem uma intencionalidade, também não há resultados, mas apenas despesas. Sem resultados não há avaliação digna desse nome, não há planeamento interativo e consequente.

Nota Final

Na conjuntura atual existe um risco político real que importa relevar e que diz respeito ao efeito charneira da negociação multiníveis, supra e infranacional, desempenhado pelo Estado-administração central. É nesta intermediação que a adoção de um sistema multiníveis de governo e administração pode ser algo perversa visto que a negociação com Bruxelas é conduzida, digamos, a um nível elevado de agregação e racionalização de objetivos e propostas. A este nível, o poder central, para ganhar consistência política e técnica, pode subestimar informação relevante no plano local e regional, à medida que procura sistematizar e racionalizar a sua própria estratégia negocial. Como não existe autonomia e estruturas políticas regionais que retenham a informação politicamente pertinente a esse nível, todo o esforço de participação acaba por ser uma tarefa ingrata e inglória, sem compromisso firme entre as partes e, portanto, inconsequente. As "restrições conjunturais", a "complexidade dos problemas", a "urgência das decisões", as "exigências da negociação comunitária", o "algoritmo comunitário", são fatores que desgastam o sistema de administração multiníveis e o colocam, porventura, na defensiva. O resultado é conhecido: um excesso de bens públicos locais não-transacionáveis, para descansar a má consciência dos políticos do centro, e uma distribuição de recursos públicos escassos com um elevado custo de oportunidade.